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Zum ersten Mal hat ein Verfassungsgericht das Vorgehen von EU-Organen als Kompetenzüberschreitung eingestuft. Das Urteil ist vor allem eine Kritik an EuGH und EZB. Und dürfte weitreichende Folgen haben. Für Staaten, Banken, Sparer, Mieter, Vermieter und viele andere. Hier die Details.
Zum ersten Mal hat ein Verfassungsgericht das Vorgehen von EU-Organen als Kompetenzüberschreitung eingestuft. Das Urteil ist vor allem eine Kritik an EuGH und EZB. Und dürfte weitreichende Folgen haben. Für Staaten, Banken, Sparer, Mieter, Vermieter und viele andere. Hier die Details.
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Spektakulärer hätte der Abschied von Verfassungsgerichtspräsident Dr. Andreas Voßkuhle kaum ausfallen können (er ging nur einen Tag nach Urteilsverkündung in Pension). Das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) stellt erstmals in seiner Geschichte fest, dass Handlungen und Entscheidungen europäischer Organe offensichtlich nicht von der europäischen Kompetenzordnung gedeckt seien, und würden dadurch auch in der BRD keine Wirksamkeit entfalten.
Anleihenkäufe illegal?
Abgesehen von diesem Kompetenzstreit, ist der Anlassfall nicht minder bedeutend: Immerhin geht es um die Frage, ob die Anleihenkäufe der Europäischen Zentralbank (EZB) von deren Mandat noch gedeckt sind, oder nicht. Vereinfacht: Ist es erlaubt, was die EZB seit über 5 Jahren macht? Maroden Staaten und Unternehmen günstige Kredite zu verschaffen, indem massiv in den Finanzmarkt eingegriffen wird? Schließlich haben die Anleihenkäufe der EZB Auswirkungen auf alle Sparer, Mieter, Eigentümer von Wohnungen/Immobilien, Banken oder Versicherungen und deren Kunden. Ein Blick auf den Kassabeleg nach einem Einkauf genügt, um die Betroffenheit zu erleben.
Diese beiden Aspekte wollen wir Ihnen näherbringen. Gleich vorweg: Das Urteil wird noch für politisches Köpferauchen sorgen (sofern sie sich damit auseinandersetzt) und ist schon jetzt als historisch zu bezeichnen. Den Link zum vollständigen Urteil finden Sie am Ende des Artikels.
Keine leichte Kost: EuGH jenseits des Rechts
Dieses Urteil ist keine leichte Kost. Erstmals in seine Geschichte stellt das deutsche Bundesverfassungsgericht fest, dass Handlungen und Entscheidung europäischer Organe nicht von der europäischen Kompetenzordnung gedeckt sind und daher für die BRD keine Wirksamkeit entfalten können.
Man sprich insofern von einem „ultra-vires Akt“. Die ultra vires-Lehre besagt, dass Organe juristischer Personen (zB Geschäftsführer einer GmbH, oder das Leitungsgremium der EZB) die juristische Person nur dann gültig verpflichten können, wenn sie korrekt, also statutengemäß handeln.
Für viele Kenner der Materie dürfte die Entscheidung aus Deutschland hingegen absehbar gewesen sein. Sie markiert den vorläufigen Endpunkt einer längeren Entwicklung.
Worum geht es?
Das PSPP ist Teil des „Expanded Asset Purchase Programme“ (EAPP), eines Rahmenprogramms des Eurosystems zum Ankauf von Vermögenswerten. Das EAPP zielt auf eine Ausweitung der Geldmenge ab; hierdurch sollen Konsum und Investitionen gefördert und die Inflationsrate in der Eurozone auf knapp unter 2 % erhöht werden. Das PSPP wurde durch Beschluss der EZB vom 4. März 2015 ins Leben gerufen, der in der Folgezeit durch fünf weitere Beschlüsse geändert wurde.
Mit dem PSPP werden – gemäß von der EZB festgelegten Rahmenbedingungen – Staatsanleihen und ähnliche marktfähige Schuldtitel erworben.
Mit Stichtag 8. November 2019 hatte das Eurosystem im Rahmen des EAPP Wertpapiere im Gesamtwert von 2.557 Milliarden Euro erworben, wovon 2.088 Milliarden Euro auf das PSPP entfielen.
Die Beschwerde
Die Beschwerdeführer machen mit ihren Verfassungsbeschwerden geltend, dass das PSPP
• gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung (Art. 123 AEUV) und
• das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 119, 127 ff. AEUV)
verstoße, weil die EZB für dieses Programm über keinen Auftrag (Mandat) verfüge. Die EZB betreibe keine Währungspolitik, sondern Wirtschaftspolitik. Wirtschaftspolitik ist aber den Mitgliedstaaten vorbehalten.
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) gibt mit seiner Entscheidung vom 05. Mai 2020 diesen Beschwerden im Wesentlichen statt; obwohl - und das ist der "Knaller" an dieser Entscheidung - der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden hat, dass die genannten Maßnahmen der EZB europarechtskonform seien. Das deutsche Verfassungsgericht stellt sich damit offen gegen die Entscheidung des EuGH. Jenem Gericht also, dass idR „über“ ihm steht.
Somit hat zum ersten Mal in der Geschichte der Europäischen Union ein nationalstaatliches Gericht entschieden, dass der EuGH nicht (europarechts)konform entschieden hat.
EZB in Ketten gelegt?
Die Entscheidung selbst, schränkt die Handlungsfähigkeit der EZB aber nicht ein. Es sagt im Wesentlichen aus, dass die EZB jeweils eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vornehmen und diese auch dokumentieren muss. Insbesondere ein Verstoß gegen die "monetäre Haushaltsfinanzierung" (dem zweiten Beschwerdepunkt) hat das Gericht nicht festgestellt. Es kommt jeweils auf die konkrete Gestaltung der Maßnahmen an.
Dennoch kommen aus Brüssel Beißreflexe und ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland. Dabei wird jedoch wesentliches übersehen.
Um die Krise und ihre Folgen zu bewältigen, brauchen wir das Recht als gemeinsames stabiles Fundament. Die seit jeher bestehende Diskussion der nationalstaatlichen Gerichte und dem EuGH über die Kompetenzordnung, sind lebendiger Teil der europäischen Rechtsgemeinschaft. Das Bundesverfassungsgericht erklärte in diesem Zusammenhang, dass nur in besonderen Ausnahmefällen dem EuGH die "Gefolgschaft" verweigert werden darf. Ähnlich sieht das auch der österreichische Verfassungsgerichtshof (wenngleich aufgrund eines andern Anlassfalles).
Das Argument des Höchstgerichtes: Die von der Mehrheit der Verfassungsgerichte der Mitgliedstaaten anerkannten Möglichkeiten der verfassungskonformen Interpretations- und ultra-vires Kontrolle, würden aber ihren Sinn verlieren, wenn sie niemals angewendet werden dürfen. Vereinfacht: Wozu gibt es eine „Regelung“, wenn sie niemals angewendet werden „darf“?
Somit urteilte das deutsche Gericht:
Die Auffassung des EuGH, der Beschluss des EZB-Rates über das PSPP und seine Änderungen seien noch kompetenzgemäß, verkennt in offensichtlicher Weise Bedeutung und Tragweite des auch bei der Kompetenzverteilung zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV) und ist wegen der vollständigen Ausklammerung der tatsächlichen Auswirkungen des Programms auf die Wirtschaftspolitik methodisch schlechterdings nicht mehr vertretbar.
Die hier beachtlichen Beschlüsse der EZB sind somit trotz des anderslautenden Urteils des EuGH mit den Vorgaben des Europarechts nicht (!) vereinbar.
Zur Begründung seiner Entscheidung ging das deutsche Bundesverfassungsgericht in zwei Schritten vor:
- Prüfung der Bindungswirkung der Entscheidung des EuGH
- Handhabung des PSPP („Geldausweitungsprogramm“) durch die EZB.
Zur Bindungswirkung
Die Voraussetzungen der "ultra-vires" Lehre sind seit längerem geklärt. (Für Juristen: stRsp des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 126, 286 <302 ff.; 134, 366 <382 ff. Rn. 22 ff. >; 142, 123 <198 ff. Rn. 143 ff.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 140 ff.)
Seine Pflicht, gut begründeten Rügen eines Ultra-vires-Handelns ( = Handeln „jenseits des Rechts“) der europäischen Organe und Einrichtungen nachzugehen, hat das Verfassungsgericht
• mit dem EuGH zu koordinieren,
• die Verträge auszulegen und anzuwenden und
• dabei die Einheit und Kohärenz des Unionsrechts zu wahren (vgl. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 2 EUV, Art. 267 AEUV).
Die Herausforderungen und Gefahren liegen insofern auf der Hand
Wenn jeder Mitgliedstaat ohne weiteres für sich in Anspruch nähme, durch eigene Gerichte über die Gültigkeit von Rechtsakten der Union zu entscheiden, könnte der Anwendungsvorrang europäischer Rechtsakte praktisch unterlaufen werden, und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts wäre gefährdet.
Würden aber andererseits die Mitgliedstaaten als "Herren der Verträge" vollständig auf die Ultra-vires-Kontrolle verzichten, müssten sie selbst solche Entscheidungen und Handlungen von Unionsorgangen akzeptieren, die offensichtlich auf eine Änderung der Europäischen Verträge oder eine klare Kompetenzausweitung Europäischer Organe hinausliefen.
Daraus ergibt sich unvermeidlich eine Spannungslage zwischen Mitgliedstaat und Europäischen Organen.
Denn die Mitgliedstaaten der Europäischen Union bleiben auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon „Herren der Verträge“. Die Schwelle zum "Europäischen Bundesstaat" wurde noch nicht überschritten (vgl. BVerfGE 123, 267 <370 f.>).
Die nach dieser Konstruktion im Grundsatz unvermeidlichen Spannungslagen sind im Einklang mit der europäischen Integrationsidee gemeinsam auszugleichen und durch wechselseitige Rücksichtnahme zu entschärfen. Dies kennzeichnet die Zusammenarbeit in der Europäischen Union, die ein Staaten-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund ist (BVerfGE 140, 317 <338 Rn. 44).
Eine offenkundige Außerachtlassung der im europäischen Rechtsraum überkommenen Auslegungsmethoden oder
allgemeiner, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamer Rechtsgrundsätze
ist vom Aufgabenbereich des EuGH gem Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV nicht umfasst.
Im vorliegenden Fall hat der EuGH diese Grenze überschritten.
Der Kern des Vorwurfs
Der Ansatz des EuGH bei der Überprüfung einer Maßnahme eines europäischen Organes, deren tatsächlichen Folgen außer Acht zu lassen und auf eine wertende Gesamtbetrachtung zu verzichten, ist methodisch nicht mehr vertretbar und verfehlt die Anforderung an eine nachvollziehbare Überprüfung der Einhaltung des währungspolitischen Mandats der EZB.
(Für Juristen: Bei dieser Handhabung kann der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV) die ihm zukommende Korrektivfunktion zum Schutz mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten nicht erfüllen, was das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) im Grunde leerlaufen lässt.)
Indem der EuGH hier seiner Kontrollfunktion nicht nachkommt, handelt er "ultra-vires". Daher vertritt das deutsche Bundesverfassungsgericht die Auffassung, nicht an die Entscheidung des EuGH gebunden zu sein. Er musste daher eigenständig überprüfen, ob die EZB noch innerhalb ihrer Kompetenzen gehandelt hat. Das ist offensichtlich nicht der Fall, weil die EZB Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit nicht angestellt hat.
Die angefochtenen Beschlüsse beschränken sich auf die Feststellung, dass das angestrebte Ziel einer 2%-Inflation im Euroraum nicht erreicht sei und weniger belastende Mittel nicht zu Verfügung stünden.
Sie enthalten keine Prognose über die Auswirkungen dieser wirtschaftpolitischen (!) Maßnahmen sowie ob diese Maßnahmen in einem angemessen Verhältnis zum angestrebten Ziel währungspolitischen Vorteilen stehen. Es ist nicht ersichtlich, dass die EZB mit ihrem PSPP-Programm verfolgten Zielen und die sich daraus ergebenden Folgen, die dieses Programm aufgrund seines Volumens von über 2 Billionen Euro und einer Laufzeit von mittlerweile 5 Jahren nach sich zieht, in irgend einer Form erfasst, dokumentiert und füreinander abgewogen hätte.
Die negativen Auswirkungen des PSPP nehmen bei Fortdauer des Programmes zu, sodass sich mit der Dauer der Maßnahme auch die Anforderungen an eine solche Abwägung erhöhen.
Welche Auswirkungen hat das Programm der EZB auf uns alle?
Das PSPP verbessert nicht nur die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten erheblich, weil sich diese zu deutlich günstigeren Konditionen Krediten beschaffen können. Das PSPP wirkt sich auch deutlich auf den Bankensektor aus, indem es risikobehaftete Staatsanleihen im großen Stil und Umfang in die Bilanzen des Eurosystems übernimmt, dadurch die wirtschaftliche Situation der Banken verbessert und ihre Bonität erhöht.
Das hat erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen auf nahezu alle Bürgerinnen und Bürger, die als Aktionäre, als Mieter, als Eigentümer von Immobilien, als Sparer oder als Versicherungsnehmer am Wirtschaftsleben teilnehmen. So ergeben sich für Sparer deutliche Verlustrisiken, wohingegen die Preise für Immobilien überproportional steigen.
Wirtschaftlich an sich nicht mehr lebensfähige Unternehmen bleiben aufgrund des auch durch das PSPP abgesenkten allgemeinen Zinsniveaus weiterhin am Markt.
Schließlich begibt sich das Eurosystem mit zunehmender Laufzeit des Programms und steigendem Gesamtvolumen in eine erhöhte Abhängigkeit von der Politik der Mitgliedstaaten, weil es das PSPP immer weniger ohne Gefährdung der Stabilität der Währungsunion beenden und rückabwickeln kann.
Diese und andere erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen hätte die EZB gewichten, mit den prognostizierten Vorteilen für die Erreichung des von ihr definierten währungspolitischen Ziels in Beziehung setzen und nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten abwägen müssen. Eine solche Abwägung ist (soweit ersichtlich) weder zu Beginn des Programms noch zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt. Ohne die Dokumentation, dass und wie diese Abwägung stattgefunden hat, lässt sich die rechtliche Einhaltung des Mandats der EZB gerichtlich nicht effektiv kontrollieren.
Soweit der EuGH aber einen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung verneint, fühlt sich das deutsche Bundesverfassungsgericht daran gebunden, da zumindest bei einer erhöhten Dokumentation, die reale Chance besteht, dass die EZB richtig handelt. Was diesen Beschwerdepunkt betrifft, wollte das deutsche Höchstgericht also noch nicht soweit gehen einen Verstoß als erwiesen anzusehen. Er hat jedoch EuGH und EZB die sprichwörtliche Rute ins Fenster gestellt.
Was ergibt sich daraus für deutsche Staatsorgane?
Bundesregierung und Deutscher Bundestag sind verpflichtet, der bisherigen Handhabung des PSPP entgegenzutreten.
Konkret bedeutet dies, dass die Bundesregierung und der Bundestag aufgrund ihrer Integrationsverantwortung verpflichtet sind, auf eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die EZB hinzuwirken. Entsprechendes gilt - entgegen anderslautender Medienberichte (!) - auch für die laufende Phase, die mit 1.11.2019 begonnen wurde.
Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken. Der Bundesbank ist es daher untersagt, nach einer für die Abstimmung im Eurosystem notwendigen Übergangsfrist von höchstens drei Monaten an Umsetzung und Vollzug der verfahrensgegenständlichen Beschlüsse mitzuwirken, wenn nicht der EZB-Rat in einem neuen Beschluss nachvollziehbar darlegt, dass die mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen Ziele nicht außer Verhältnis zu den damit verbundenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen stehen.
Zusammenfassung
- Rechtsakte von EU-Organen müssen nicht befolgt werden, wenn sie dem europäischen Recht widersprechen.
- Es ist nicht Aufgabe der EZB Wirtschaftspolitik zu betreiben. Darum müssen sich die Mitgliedstaaten der EU (gemeinsam) kümmern.
Die EZB hat die Aufgabe die Stabilität des Euro zu sichern. Sie betreibt aber mehr als das. Sie greift schon zu lange und zu intensiv in die Wirtschaft ein, indem sie maroden Staaten (und damit deren Volkswirtschaften) unter die Arme greift und günstige Kreditfinanzierungen möglich macht. Wer kauft schon freiwillig zB italienische Staatsanleihen? Dadurch werden aber Fehlentwicklungen (zB steigende Immobilien- und Mietpreise) begünstigt. Je länger diese Geldausweitungspolitik dauert, desto höher ist die Gefahr, dass Fehlentwicklungen unumkehrbar sind und eine Wirtschaftskrise weit schlimmer ausfällt.
Dieses Urteil ist ein deutlicher Weckruf aus Karlsruhe (dem Sitz des deutschen Bundesverfassungsgerichtes), die laufenden Maßnahmen kritisch zu hinterfragen.
Folgen für Österreich
Soll sehenden Auges einer Geldpolitik (die eigentlich Wirtschaftspolitik ist) gefolgt werden, die praktisch jeden Bürger (indirekt) dauerhaft am Vermögen schädigt?
Inwieweit wird Handeln „jenseits des Rechts“ eines EU-Organs durch die Mitgliedstaaten toleriert oder gar gefördert? Wer diesen Weg unterstützt, soll so ehrlich sein und den Menschen erklären, was das bedeutet: Nämlich die Europäische Union als Bundesstaat, mit einer gemeinsamen Wirtschaftspolitik, einem Verlust nationalstaatlicher Kompetenzen und neuen Europäischen Verträgen. Das wäre demokratiepolitisch ehrlicher, als die derzeitige Entscheidungsfindung abseits der breiten Öffentlichkeit.
Das vollständige Urteil
Urteil des BVerG vom 05. Mai 2020, 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15
Fragen? Jetzt Beratungsgespräch vereinbaren (telefonisch oder per Videokonferenz). Telefon: 02252 86 366
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